考虑到粮食在经济社会发展中的重要地位,世界各国大都制定了自己的粮食发展战略,出台了相应的支持与保护政策,以促进粮食生产、保障粮食安全。这些政策或直接或间接、程度不一地对粮食生产进行了利益补偿,形成了各具特色的利益补偿机制。美国拥有广阔的耕地面积,粮食生产自然条件优越,同时科技发达、经济实力雄厚、生产方式先进,所有这些共同造就了美国的粮食生产综合能力,使之成为世界上重要的粮食出口国。美国先后出台了一系列政策对粮食生产者和生产区给予补偿,支持和引导粮食产业发展,本文拟从补偿目标、途径、方式等方面对这些政策进行简要分析评介。
政策目标和补偿途径多样化
粮食产业是农业的主要组成部分之一,但是受生产周期长、供给调整滞后于需求变化,生产活动对自然条件的依赖程度较高,产品价格受自然风险和市场风险影响较大,需要较高的固定资产投入但投资回报率不高等因素的影响,粮食产业在某种程度上是一个需要扶持的弱势产业。在世界上的许多国家,对粮食生产者进行利益补偿,已经成为一种重要的政府行为,其中也包括美国。
从美国的粮食生产支持政策及其构建的利益补偿机制来看,粮食生产利益补偿的目标在不同发展阶段是不尽相同的。美国曾先后出台无追索权贷款政策、目标价格差额补贴政策、直接支付制度、反周期补贴计划、销售援助贷款和贷款差额支付政策、平均作物收入选择方案以及价格损失保障补贴政策等。这些政策间既存在并行关系也存在更替关系,反映了美国政府希望根据实际情况调整政策以保障粮食安全的意图。总体而言,美国制定和实施上述政策主要是为了实现以下几个方面的目标:一是增加农民收入,保证农民粮食生产积极性,从而保障粮食供应安全;二是补偿损失,鼓励限产,保障粮食价格安全;三是鼓励发展生态农业,保障粮食质量安全;四是促进农村经济社会发展,缩小城乡差距;五是保持农民、农业、农村的可持续发展。
通过目标多样化的粮食生产利益补偿政策,美国在一定程度上实现了综合考虑农民增收、粮食增产、产品质量提升、结构优化、生产方式环保、缩小城乡差距,促进农村经济社会可持续发展的政策预期效果,促进了粮食产业的发展,体现了政策目标定位的综合性和目标功能的多样性。
为促进粮食产业和农村社会发展,美国采用了多种粮食生产利益补偿途径,主要包括价格支持、直接补贴、灾害救助、保险支持、信贷支持、税收优惠、关税保护、环保补贴、休耕补贴、农资补贴、农业基础设施建设、农村公共服务设施建设、农业科技研发和推广应用、扶持农业合作组织、建立产销合作、农产品销售帮助、完善粮食产业链条、推动粮食产业化发展等。为了解决因环境恶化部分耕地需要退耕还林还牧、保持地力而要尝试休耕以及基层仓储设施不足等问题,美国还采取了休耕保护、委托民间代储等政策以进一步完善其利益补偿途径体系。在一定条件下,农户还可以在各种补偿方式中做出选择。
以项目为依托弥补农民损失
在粮食生产利益补偿实践中,美国通常会采用以项目为依托的补偿方式,对补偿的目标、对象、范围、标准、主体以及资金的来源、出资的比例、农民应承担的责任和义务、执行情况的检查和复核等都有较为严密的规定,还设置有操作性比较强的相关配套措施,能较好地防范骗取补偿资金的行为,同时提高补偿效率。比如美国先后出台、实施的关于耕地保护、休耕的资金补贴项目主要有“土地银行项目”“休耕保护储备项目”“环境质量刺激项目”和“土壤保护监管项目”等。这些项目不仅具体内容不同,而且即使是同一项目,在不同时段也会根据不断变化的社会经济状况和社会需求,对目标重点、参与方式、补偿面积、补偿标准等适时做出调整。项目化的有关政策在保护耕地、补偿农民利益、促进农民农村农业可持续发展等方面发挥了重要作用。
补偿力度无疑是补偿机制中的重要内容。美国的粮食生产利益补偿力度基本上是以让农民和工人收入持平为标准的。美国农业法案中的平均作物收入选择方案是以作物所在州年度平均收益水平为依据进行计算,对农户实际收益低于目标收益的差额进行一定额度补贴的政策方案。这实际上是一种基于收入而非基于价格的反周期补贴,设计初衷是为农户提供收入保障支持。无论农民的收入损失是因单产增加还是减少导致的,他们都可以获得政府提供的补贴,因而也被称为收入保障直接补贴。
注重法律化、适用性与信息化
为保障政策运行,提高政策效率,美国着重在加强相关立法工作、提高政策的适用性和信息化程度等方面作出了努力。
一是政策的法律化。美国政府最初奉行的是由市场调节的自由放任的农业政策,后来才开始探讨以立法形式确立对农业进行支持补贴的政策。从制定实施《农业调整法》开始,美国进入了以“农业法案”各条款确立和体现农业政策、强化政府对农业有效管理的时代。因此,美国的粮食政策基本上是以相关农业法案的形式出现的,具有法律的约束力和强制执行力。与一般的政策文件相比,对各相关方的约束力更强,具有一定的可预测性,出现不可知因素的可能性较小,长期效应较为显著,也更便于执行保障。
二是注重分析观测政策实施运行的实际效果,并根据具体情况进行修改和补充。比如美国在《农业调整法》中规定了对主要农产品播种面积进行配额限制,要求农场主必须拿出一定比例的耕地面积进行休耕,同时对自愿休耕限产的农场主给予一定的补偿。其后在美国陆续颁布实施的近20个农业法案中,耕地休耕保护及补偿制度被进一步完善和调整,由此形成了以法律为依据、以项目为依托,由美国农业部农场管理局负责具体实施、农业部自然资源保护局提供技术支持、农业部商品信贷公司提供资金支持的耕地休耕保护补偿政策体系和运作方式。美国一般会定期对基本的农业相关法律法规进行修改,这就使得其补偿政策既具有对现实变化的适用性,也注意到了农民对政策变动的适应问题。
三是注重建立与补偿机制运行相关的信息支持系统,提高补偿政策的运行效率,实现精准补偿。美国依靠先进的计算机网络技术、农业遥感技术、全球卫星定位技术、市场分析技术、风险评估技术等建立起了内容丰富的农业数据库,为各利益相关主体提供信息支持。比如美国通过大型农业计算机网络系统AGNET,收集到了较为齐全的农业数据。除了美国的大部分地区,该系统还覆盖了加拿大的数个省和美加之外的部分国家,连接了美国的联邦和地方农业主管机构、有关高等院校以及众多农业企业。另外,美国还建有农业生产数据库和农业经济数据库,并通过计算机网络、广播、电视和报纸,将每天收集、审核的全国农产品信息即时传递给农民。农民通过家中的电话、电视或计算机等各种终端,可以共享网络中的信息资源。
(本文系国家社科基金一般项目“乡村振兴背景下粮食生产功能区利益补偿机制研究”(19BGL153)、湖南省教育厅重点课题“基于粮食安全的区际利益补偿机制研究”(17AO039)阶段性成果)
(作者：王莉 作者单位:湖南城市学院管理学院)
